两会建言 | 全国政协委员秦荣生：构建全国性数据交易市场 充分发挥数据要素的作用

秦荣生

北京国家会计学院教授

数据作为一种新型生产要素，是提高新质生产力的基础和保障。构建统一规范的数据交易市场，能够充分挖掘和释放数据要素的价值，促进数字经济的高质量发展。2022年12月，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度 更好发展数据要素作用的意见》(以下简称《数据二十条》)，要求“建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度”。目前，从全国范围看，制约数据交易市场功能有效发挥的障碍和问题还较多，亟需构建全国统一规范高效的数据交易市场和法规制度体系。

一、现行数据交易市场存在问题的剖析

当前，我国数据交易市场处于初始发展阶段，面临数据交易市场分割、交易规模不大、数据安全合规、场内场外交易等难点问题，围绕数据交易产生的争议也日渐增多。

1.数据交易市场各自为政。时至今日，全国各地根据自身需要自发性建立了数据交易场所，尚未建立全国性的数据交易市场。2015年，贵阳大数据交易所挂牌运营；2021年，北京国际大数据交易所和上海数据交易中心相继成立。据统计，截至2023年年底，全国各地由政府发起、主导或批复的数据交易场所已有40多家，但数据交易呈现场内外“冰火两重天”现象。而且，全国各地数据交易场所根据本地的情况制定自己的交易规则和制度，形成了各自为政的局面，同一批数据在不同的数据交易市场中交易价格天差地别。

2.数据交易确权困难重重。为了使数据能够像其他生产要素一样在市场上进行便捷自由的交易，需要确立明确的权属关系。由于数据交易权益归属认定的复杂性，数据交易确权面临着困境。数据本身具有可复制性、多归属性、非竞争性、可共享性等特征，相同的数据可能同时被消费者、经营者、政府等多元主体持有，难以明确数据交易权益的实际归属者。尽管《数据二十条》提出对数据产权进行结构性分置处理的原则，但在实践中仍然困难重重。数据交易确权作为数据交易的基石，如果权属不明将制约数据交易市场的建立和发展。

3.数据交易合规难以保障。随着数据交易的不断发展，数据交易的合规性日益凸显，数据交易的主体、数据产品、数据交易过程等各个环节都需要符合合规性要求。但是，数据交易的购买方往往缺乏足够的技术水平和专业能力对数据是否合规进行审查，而使用不合规的数据可能会给购买方埋下隐患。在实践中，涉及到个人数据、隐私相关数据的数据交易，大多数交易尤其是场外一对一数据交易，在缺少平台或第三方监督的情况下，极易产生黑市数据交易等不合规交易的情况，也会给数据交易带来风险和挑战。

4.数据交易质量参差不齐。随着数据交易的发展，随之而来的是大量且混乱、无序的数据，特别是数据普遍缺乏有效治理，不能提供持续、多源的、标准化的数据，妨碍数据正常交易。同时，现行数据交易中执行的标准不一致，导致数据格式混乱、数据质量较低，阻碍数据在市场上的流通。数据交易质量存在的现实问题有：一是数据交易质量保障机制缺位，导致数据质量参差不齐，数据购买方试错成本高、交易风险大；二是不同数据交易机构的交易方式和程序不同，对数据质量要求不同，增加了数据交易成本，制约了数据流通的交易。

5.数据交易监管政出多门。目前，对数据交易的监管主要是通过多政府部门条块监管，力量薄弱、职能分散。政府各监管部门之间互动不顺，存在管办不分、各自为政、重复监管等问题，对发生在数据交易环节中的机制不畅、政出多门、腐败频发等现象难以实施有效监管。政府监管部门对数据产品是否涉及隐私、国家安全、商业机密等监管不到位，对数据交易的安全性监管薄弱；对各地区数据交易市场规则、机制监管缺乏，致使不同交易所的规则不同，数据交易成本较大；对数据的跨境、跨地区跨行业交易的监管缺乏依据。

二、构建全国性统一数据交易市场的建议

当前，加快构建数据交易市场对于打造具有中国特色的数据交易新生态，形成以数据要素为主要驱动力的社会经济高质量发展体系，全面建设中国特色社会主义现代化国家具有重大的现实和战略意义。

1.构建全国统一规范的数据交易市场体系。目前，在全国范围内已经建立了一些区域性的数据交易场所，但至今未建立全国性的数据交易市场，不利于数据要素在全国范围内实现充分流通交易。因此，建议基于已有的数据交易平台建设经验，构建全国统一规范的3个左右国家级数据交易所，便于数据要素在全国范围内自由流动和交易。首先，中央政府应加强顶层设计，制定全国数据交易市场总体建设规划，明确数据交易主管部门的职责，以避免“政出多门”情况的发生。其次，需要构建更加多元化和灵活的数据交易市场体系，促进数据要素在境内外的流动和配置，更好地满足不同对象的数据交易需求，提升数据交易的效率、安全性和合规性。最后，中央和地方政府应加强对数据交易活动的监管，及时发现和处理违法违规行为，并追究相关单位和人员的责任。

2.利用法律和技术手段不断推进数据确权。我国个人信息保护法、数据安全法等对数据确权在一定范围内进行了规范，但是较难以覆盖当前广泛的数据应用场景。整体来看，目前国内还在积极探索适合的数据确权方式，《数据二十条》从顶层设计角度提出在建立数据分类分级授权的基础之上，构建数据产权结构性分置制度。所以，建议数据交易的政府主管部门制定数据交易管理条例和规则，细化数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的内容和范围，明确各自的权利和职责。坚持分业施策，根据不同行业特点，制定行业数据确权制度细则。在技术手段上，可考虑使用区块链、人工智能等技术，通过安全隐私计算、加注数字水印、加密计算、协同计算等手段为数据确权提供保障。数据权属明确才能保护数据交易权益人的权利，更好地激发数据交易的活力。

3.构建数据交易市场的法规和制度体系。推动数据交易市场的不断发展，激发数据交易市场主体活力，需要构建数据交易市场的法规和制度体系。因此，在国内外数据交易相关探索和实践基础上，结合数据交易的特征和场内外交易情况，政府主管部门应从法规、制度规则、交易市场、交易生态、跨境交易等方面构建数据交易的法规和制度体系。一是构建严格的数据交易市场准入制度，对数据交易参与方进行资质审核，确保参与方具备合法合规的资质和能力。二是构建统一规范的数据交易定价制度，建立在使用中流通、场内场外相结合的数据交易制度体系，规范引导场外交易，培育壮大场内交易，有序发展跨境交易。三是构建包括数据交易撮合、交易公开、交易定价、交易争议仲裁在内的全流程数据交易制度体系，建立全社会数据交易质量评估和信用评级体系。

4.构建数据资产登记体系，供给高质量数据。主管数据资产的政府部门应建立全国统一的数据资产登记体系，确保数据资产的准确登记和全面记录，以便交易各方能够方便地获取和利用数据资产，促进高质量数据供给。一是实行在全国范围内数据资产统一登记标准、登记机构、登记系统、登记程序、登记规则和登记时效，以确保全国数据资产登记的一体化。二是明确数据资产登记的具体内容，包括各类数据资产的所有者、来源、类别、质量、隐私、安全和可用性等，通过准确登记和记录数据资产的信息，促进不同数据资产之间的融合和协同。三是建立数据资产标准和分类体系，利用技术手段提高数据的可搜索性和可访问性，促进数据的高质量供给，满足交易各方需要。四是建立全国数据资产登记服务平台，促进数据资产的全面有效登记，从而推动数据资产的有效管理和交易。

5.构建具有中国特色的数据交易市场监管体系。政府相关部门应积极探索走出一条具有中国特色的数据交易市场监管之路，应采取的具体措施有：一是构建并实施及时的数据交易信息披露制度，充分披露交易数据的权属、来源、质量和数据交易主体资质，还包括披露数据交易违法违规行为的信息，减少数据交易中的信息不对称，营造公开透明的数据交易生态。二是构建并实施数据交易的按约交付和合规使用监管制度，监督数据供应方按合同约定以及市场标准交付数据，监督购买方在约定的时间、范围内合规使用数据，形成数据交易全方位的监督机制，保障数据交易各方的权益。三是构建并实施数据交易合规和风险控制制度，严格防范数据交易过程中对个人隐私、企业商业秘密甚至国家安全造成的侵害，建立事前、事中和事后监督检查的保障机制，确保合法合规进行数据交易。

 

转自：财务与会计